Desde hace varios años se ha venido debatiendo en el seno de la jurisdicción constitucional las cuestiones políticas no justiciables. Esta doctrina parte de la premisa de que existen ciertas cuestiones que, por su naturaleza pública o su inequívoco móvil político, escapan del control jurisdiccional. Se tratan, en esencia, de materias cuya definición y desarrollo corresponden de manera exclusiva a una de las ramas políticas del Estado, por lo que, frente a estos actos o decisiones, debe existir una abstención o autorrestricción por parte de los tribunales.
La doctrina de las cuestiones políticas no justiciables fue introducida por el magistrado Amaury Reyes Torres en su voto salvado a la Sentencia TC/0549/24 y, posteriormente, ha sido reiterada en otras decisiones. Para este jurista, dicha doctrina, de origen estadounidense, se configura como una política de abstención o autorrestricción judicial ante el conocimiento de ciertas materias que, aunque en apariencia podrían ser jurídicas, son esencialmente cuestiones políticas atribuidas de manera privativa a determinados entes y órganos del Estado y cuyo desarrollo responde inequívocamente a criterios de oportunidad y conveniente.
El magistrado Reyes Torres sustenta la incorporación de la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables en nuestro ordenamiento constitucional sobre la base de tres ideas fundamentales: (i) la incapacidad del tribunal de decidir determinadas controversias de naturaleza política en base a principios y reglas jurídicas; (ii) la ansiedad ante la posibilidad de que una decisión sea ignorada por los poderes políticos; y, (iii) la vulnerabilidad que en términos de legitimidad pueden encontrarse los órganos jurisdiccionales por su inmunidad ante la responsabilidad política que caracteriza a otros poderes públicos.
De igual forma, con el propósito de delimitar el alcance de esta construcción doctrinal, el magistrado Reyes Torres identifica una serie de supuestos concretos en los que podría resultar procedente esta doctrina. Entre ellos se encuentran: (i) cuando la Constitución atribuye de manera expresa y demostrable la decisión sobre determinado asunto a alguna de las ramas políticas; (ii) cuando no existen estándares jurídicos para instruir la controversia; (iii) cuando la solución del caso exige, como presupuesto previo, la adopción de una decisión de política pública (policy) del tipo de que es propio de la discreción no-judicial; (iv) cuando el tribunal no puede resolver la controversia de manera independiente sin desconocer el respeto y la deferencia que es debida a las ramas políticas de gobierno; (v) cuando existe una necesidad excepcional de mantener una adhesión incuestionada a una decisión política previamente adoptada y hecha pública; (vi) cuando el pronunciamiento judicial pueda generar una situación vergonzosa por entrar en contradicción con otros pronunciamientos sobre la misma cuestión; (vii) cuando se trate de actuaciones propias e inequívocamente de la conducción de las relaciones internacionales que no requieran aprobación previa del Congreso Nacional o del Tribunal Constitucional; y, (viii) cuando la controversia se circunscriba a la dinámica propia entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional, siempre que de ella no se deriven efectos jurídicos concretos ni resulten afectados derechos o intereses de terceros.
Un aspecto particularmente relevante es que el magistrado Reyes Torres, consciente de los riesgos que entraña la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables, sostiene que, ante la existencia de dudas, la lógica derivada del principio de separación de poderes y del carácter republicano del Estado exige privilegiar la intervención jurisdiccional como mecanismo para preservar el orden constitucional y evitar «inmunidades del poder». Asimismo, este jurista reconoce implícitamente que los elementos reglados de los actos de contenido político permanecen sometidos al control jurisdiccional. De ahí que su planteamiento no persiga una incorporación absoluta, sino su recepción matizada y restrictiva de esta doctrina.
Lo anterior es una tesis que, desde la mitad de la última década del siglo XX, ha sostenido de manera reiterada el Tribunal Supremo español (SSTS del 22 de enero de 1993). En efecto, la jurisdicción española, sin desconocer la existencia de los denominados actos políticos, ha establecido que estos contienen elementos reglados, determinados por el propio ordenamiento jurídico, incluidas las normas constitucionales, que permanecen sujetos al control jurisdiccional. Siendo esto así, es claro que la consideración de un acto como político no supone su exclusión absoluta del ámbito de control judicial, de modo que, en un Estado constitucional de Deerecho, no puede sostenerse la existencia de actos emanados del poder público completamente inmunes al control de los órganos jurisdiccionales.
La razón por la cual, a mi juicio, la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables aún no ha sido acogida en el pleno del Tribunal Constitucional es porque nuestro ordenamiento constitucional se fundamenta en el principio de la universalidad del control jurisdiccional de la actividad estatal, el cual, a decir de Eduardo García de Enterría, es una conquista histórica derivada de la permanente «lucha contra las inmunidades del poder».
Ahora bien, es importante destacar que la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables también ha encontrado apoyo en los votos salvados de la magistrada Army Ferreras (ver, TC/0788/24). Sin embargo, su planteamiento presenta un elemento particular, pues parece propugnar por un alcance más amplio de esta doctrina, excluyendo del control jurisdiccional materias como la regulación de los derechos fundamentales. Los riesgos asociados a la recepción de esta doctrina derivan esencialmente de sus efectos. Su consecuencia práctica es la inadmisibilidad de las acciones judiciales dirigidas contra actos de contenido político.
Frente a esta realidad, vale resaltar algunos riesgos ineludibles a esta doctrina. En primer lugar, esta construcción doctrinal importa, parafraseando a Bidart Campos, un atentado al derecho de acceso a la jurisdicción de las personas y una abdicación al deber estatal de administrar justicia. En términos prácticos, implica admitir que la violación de la Constitución, en tales materias, no tiene remedio y que el Estado, por más que vaya en contra del ordenamiento constitucional, es irresponsable frente a sus actuaciones antijurídicas.
En segundo lugar, la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables permite la creación una lista práctica, y por si fuera poco, mutable, formulada con criterio empírico, casuístico y ajeno a todo principio racional, sobre asuntos políticos ajenos al control jurisdiccional. Ello así porque “no existe ninguna definición autorizada de lo que es una cuestión política no justiciable, por lo que se aplica, a juicio de Filkelstein, «a [las] materias respecto de las cuales la Corte, en una época dada, sea de opinión que es impolítico o inconveniente asumir la jurisdicción», a los fines de evitar conflictos con las demás ramas del poder político.
En tercer lugar, y aún más importante, esta doctrina desconoce que el control que ejerce la jurisdicción constitucional posee una innegable dimensión política. En efecto, como sostiene Loewenstein, se trata de «un control político [y, como tal], cuando se impone frente a los otros detentadores del poder es en realidad una decisión política» . Desde esa perspectiva, carece de coherencia sostener que las denominadas cuestiones políticas deban quedar excluidas del órbita competencial del Tribunal Constitucional, cuando el propio control de constitucionalidad supone, por su naturaleza, un mecanismo de fiscalización del ejercicio del poder político. En otras palabras, lajurisdicción constitucional desarrolla permanentemente una función de control con profundas implicaciones institucionales y políticas, sin que ello desvirtúe su naturaleza jurisdiccional ni comprometa su legitimidad constitucional.
Por último, es oportuno indicar que la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables ignora, además, el citado principio de la universalidad del control jurisdiccional de la actividad estatal, característico de un constitucionalismo democrático. Este principio se encuentra profundamente arraigado en la supremacía constitucional, la defensa del orden constitucional mediante el control jurisdiccional de constitucionalidad y la protección de los derechos fundamentales. En esa medida, admitir ámbitos exentos de control judicial supone establecer espacios de inmunidad incompatibles con la lógica del Estado constitucional de Derecho y con el sometimiento de todos los poderes públicos a la Constitución.
Sin perjuicios de estas advertencias, es posible coincidir con las preocupaciones de los magistrados Amaury Reyes Torres y Army Ferreras, consistente en la necesidad de que la jurisdicción constitucional observe un mayor grado de deferencia hacia los órganos de representación democrática, particularmente en aquellos asuntos en los que la corrección de una infracción constitucional exija el examen de un acto de contenido político. Sin embargo, esta deferencia no debe traducirse en la exclusión de tales actos del control jurisdiccional. La respuesta debe ser, más bien, identificar con precisión los elementos reglados de la actuación de carácter política que resultan susceptibles de control judicial y, en determinados ámbitos, reconocer un margen de deferencia al legislador, especialmente cuando el examen de constitucionalidad requiera manipular el contenido de disposiciones normativas.
