Bicameralismo ¿un freno contramayoritario?

Son diversos los argumentos a favor o en contra del bicameralismo. Algunos refuerzan la idea de que el cuerpo legislativo debe ser solo uno, y que debe ser aquel que represente la voluntad popular o interés general, en referencia a una concepción unitaria del pueblo, bajo la cual el bicameralismo deviene contradictorio. Sobre esta concepción he advertido que “el pueblo no tiene una ni dos voluntades; es un cuerpo complejo y en él convergen una multiplicidad de voluntades, deseos y aspiraciones, las cuales (en teoría) deberían estar representadas de manera efectiva en el cuerpo legislativo”.

Entonces, convengamos que, el pueblo es un cuerpo con intereses diversos y que, estando todos efectivamente representados (en teoría), concurren en las deliberaciones, pero la toma de decisiones es por voluntad mayoritaria.

Sobre este punto remito a mi otro artículo titulado “El Senado: una representación distorsionada”.

Se sugieren dos ventajas comparativas del bicameralismo frente al unicameralismo. Primero, la posibilidad de articular una doble representación que permite ampliar las bases de representación del gobierno. Segundo, una doble revisión de la legislación que permite una segunda lectura más cuidadosa introduciendo una pausa en la deliberación de la política pública (Reynoso, 2009).

Respecto a la doble representación, los intereses contramayoritarios que representan las “cámaras altas” pueden ser de clases o territoriales, ya sea que representen intereses regionales, provinciales, estatales o de unas demarcaciones territoriales determinadas. En principio, este tipo de representación de origen territorial puede ser útil para Estados federales, pero podría carecer de sentido para las entidades federativas que los componen o para los estados unitarios.

En el ámbito de la doctrina local, Jorge Prats (2012) señala que, contrario a lo que sostienen algunos, el sistema bicameral no se contradice con el carácter unitario del Estado. En este orden, retoma algunos argumentos a favor del sistema bicameral propuestos por autores como Eugenio María de Hostos, quien identifica como una ventaja del bicameralismo el poder representar en una cámara intereses abstractos de la sociedad en general y, en otra cámara, ver representados los intereses de las regiones o grupos específicos que reflejen la subdivisión natural de la sociedad nacional.

Lo anterior pone de relieve los intereses territoriales y de clases que suele representar una “cámara alta” y su carácter contra mayoritario, advertido previamente.

En relación con ambos aspectos, Madison planteaba, en su visión del Senado, que esa cámara permite una doble revisión, evita la toma de decisiones apresuradas y ayuda a evitar errores en la legislación, proporcionando estabilidad; y aunque reconoce su carácter contramayoritario, señalaba que esta estructura pudiera prevenir que los estados más grandes actúen en su propio interés a expensas de los más pequeños (Drexhage, 2015).

Al respecto, Sánchez Sanlley (2021) destaca que, el bicameralismo, cuando se trata de dos cámaras legislativas elegidas democráticamente en Estados que no son federales, es uno de los casos que más discusiones genera. Con relación a esta afirmación señala que “la pretendida justificación de los partidos y de los tratadistas y políticos conservadores, al apoyar este sistema, consiste en considerar que, existiendo dos Cámaras legislativas, las leyes son depuradas con más calma y más serenidad”. Refiere que “Duverger considera este argumento extremadamente conservador, ya que él estima que uno de los defectos más frecuentes en la mayoría de los órganos legislativos de las distintas naciones, es la lentitud en la aprobación final de las leyes”.

Mostrándose de acuerdo con los planteamientos de Duverger, considera que el bicameralismo del sistema constitucional dominicano no procede por no tratarse de un sistema político federal. En esa tesitura, Sánchez Sanlley (2021) resalta lo expresado por el político y tratadista inglés, Harold Laski, respecto a que “cuando en un Estado unitario existe el sistema bicameral, se observa que tiende a asegurarse, como en la Cámara de los Lores ingleses, el predominio en el Estado de algún interés especial”. Y que, en estos casos “en teoría, es difícil comprender la razón que pueda justificar una segunda Cámara…”

Actualmente, persisten justificaciones para el mantenimiento del bicameralismo en un estado unitaro, fundamentadas en esa doble discusión que permite mayor reflexión para la toma de decisiones. Desde esta perspectiva se valora la estabilidad que brinda un modelo bicameral, prolongando el tiempo de discusión de las leyes, al tener que someterse a los debates de cada cámara. De otra parte, suele verse como parte de un sistema de frenos y contrapesos que ejercen mutuamente las cámaras entre sí.

Citando a Biscaretti Di Ruffia, Jorge Prats (2012) afirma que el bicameralismo garantiza el cuidado y reflexión en el trabajo legislativo, evitando la toma de decisiones aventuradas; al mismo tiempo impide que una cámara asuma demasiada preponderancia, flexibilizando las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo y que, además permite participar en la función legislativa a personas con capacidad técnica o representantes de intereses particulares. Esta descripción expone la tendencia del bicameralismo a contener, ralentizar o “moderar” posibles cambios legislativos de gran impacto. Así las cosas, una de las cámaras estaría representando la voluntad mayoritaria mientras que, la otra sería una suerte de “cámara de enfriamiento” para frenar o, en el mejor de los casos, moderar esa voluntad mayoritaria. De tal forma, como apuntan Tsebelis y Money (1997, p. 4) “el bicameralismo hace los cambios al status quo más difíciles que el unicameralismo”.

Es justo reconocer que el doble debate no es determinante, ni garantiza la calidad de la legislación ya que, hay diversos factores que pueden incidir en ello, como la composición del órgano legislativo o los órganos técnicos y asesores que acompañan el proceso de producción legislativa. De todos modos, Castro Patiño (2006) sostiene que “la supuesta falta de meditación y excesiva rapidez en la expedición de normas jurídicas de que se acusa al sistema unicameral, puede ser superada introduciendo la necesidad de un doble debate.” Este requisito lo han asumido los parlamentos unicamerales de Latinoamérica.

De hecho, incluso países con un sistema bicameral sostienen también un doble debate en cada cámara, como es el caso de República Dominicana y, aun así, esto no necesariamente asegura la calidad de la legislación. En ocasiones, la necesidad de aprobación de una ley por ambas cámaras dentro de dos legislaturas consecutivas obliga a su aprobación con premura, lo cual debilita el argumento de la “falta de meditación” que se acusa al sistema unicameral. La presumida reflexión del bicameralismo puede ser suplida por otros mecanismos dentro del órgano unicameral. En una cámara única puede disponerse la obligatoriedad de más de un debate y una revisión técnica previo a la aprobación final.

Adicional a esto, existen otros mecanismos externos, como la facultad de observación del Poder Ejecutivo y el control de constitucionalidad de las leyes que pueden ejercer los tribunales y cortes constitucionales como contrapeso a la labor legislativa realizada por el órgano unicameral, garantizando su conformidad con la Constitución.

Desde la óptica planteada por Castro Patiño (2006), cuando menos, la unicameralidad permite mayor celeridad en la producción legislativa y evita que se dupliquen esfuerzos a la hora de preparar la legislación. En el plano político destaca que “una sola cámara, puede propender a una función legislativa más fuerte e independiente del gobierno central y simultáneamente dar más agilidad a las relaciones con el ejecutivo ya que éste no tendría que lidiar con dos cámaras distintas”.

Argumenta que la existencia de una sola cámara evita que una de ellas pretenda trasladar la responsabilidad a la otra, porque permite concentrar toda la atención de la ciudadanía en un único cuerpo legislativo, generando, según sus palabras, “un mayor sentido de responsabilidad en el cuerpo único, ya que éste no puede descansar en que otro cuerpo revise sus medidas y corrija sus eventuales errores”. A ello agrega que “la existencia de una sola cámara permite que los ciudadanos tengan una mayor información sobre el proceso legislativo y por ende, los esfuerzos de la sociedad civil para manifestar su voluntad ante el Congreso, se tornen más sencillos y efectivos”.

A modo de conclusión, en un artículo anterior, titulado “Bicameralismo ¿un accidente histórico?”, advertía que “no es ocioso ni extraño cuestionarse si el modelo legislativo que tenemos se adapta a nuestra realidad o si responde a una teoría descontextualizada, a una conveniencia política o a una mera tradición más que a una justificación práctica”. A esa reflexión adhiero que, resulta curioso que, dentro de un sistema bicameral, justificado por las pretendidas ventajas descritas, la reforma constitucional esté a cargo de un órgano unicameral. Entonces es válido cuestionarse: ¿por qué sería indispensable que se discuta la aprobación o modificación de una ley en dos cámaras distintas, cuando para la aprobación de una reforma a la Constitución – que es ley suprema – se confía esta tarea a una única asamblea? O, dicho de otra manera, si basta un órgano unicameral – sea éste una Asamblea Constituyente o una Asamblea Nacional Revisora – para sustituir o reformar una Constitución, ¿por qué no sería suficiente un órgano unicameral para crear, modificar o derogar una ley? No lo sé.