Ante la dispersión normativa de lo electoral, se ha vuelto cada vez más frecuente escuchar que el sistema electoral dominicano necesita un código electoral. En efecto, debemos admitir que, en apariencia, este argumento resulta seductor, pues si las reglas electorales se encuentran dispersas en la Constitución, la Ley 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, la Ley 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, la Ley 39-25, Orgánica del Tribunal Superior Electoral, los reglamentos dictados por la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Electoral, así como en una jurisprudencia electoral cada vez más determinante, entonces —se dice— la solución natural sería reunirlo todo en un solo cuerpo normativo.
Ciertamente, en el derecho electoral dominicano subyacen problemas de dispersión, solapamiento, vacíos normativos, remisiones imperfectas y tensiones entre normas de distinta naturaleza. Por ello, se ha defendido que un código de derecho electoral y procesal electoral permitiría armonizar competencias, procedimientos y principios orientadores de la materia.
Sin embargo, que el sistema electoral dominicano necesite mayor orden no significa que necesite un código. Que existan contradicciones normativas no implica que la única solución sea concentrar toda la materia en un texto único. Y que el operador jurídico reclame claridad tampoco autoriza a confundir sistematización con codificación.
La diferencia entre ambas técnicas es esencial. Codificar supone organizar una rama jurídica en un cuerpo unitario, con vocación de plenitud, estabilidad y coherencia interna. Sistematizar, en cambio, puede lograrse mediante técnicas menos rígidas, tales como: compendios oficiales emitidos por órganos electorales que recojan toda la normativa electoral, leyes especiales mejor articuladas, reformas puntuales, compendios de criterios jurisprudenciales y reglamentos sistematizados. Con la codificación se aspira a encerrar la materia en un solo cuerpo normativo; la sistematización acepta su dinamismo y procura hacerlo inteligible.
Respecto de esta última técnica —la de los reglamentos sistematizados—, ya desarrollé una propuesta en un artículo titulado “Facultad reglamentaria de la Administración Electoral: propuesta para consolidar el derecho electoral dominicano”, publicado en la revista Justicia Electoral . En este trabajo planteé la conveniencia de avanzar hacia un reglamento único de aplicación de las leyes electorales, como instrumento de ordenación y consolidación normativa. Ello responde a que, previo a cada torneo electoral, la Junta Central Electoral suele dictar numerosas resoluciones de alcance específico y vigencia limitada al proceso correspondiente, lo que, si bien permite atender necesidades coyunturales, también dificulta la consolidación de un marco reglamentario permanente y sistemático, de fácil acceso para los actores del sistema electoral.
A mi juicio, el derecho electoral dominicano necesita más sistematización, no necesariamente más codificación. La codificación, lejos de simplificar el estudio de la materia, puede terminar complejizándolo aún más, sobre todo cuando se trata de un ámbito normativo profundamente dinámico como lo electoral, condicionado por la política, la tecnología, la jurisprudencia electoral-constitucional, los ciclos electorales, la evolución de los partidos, los mecanismos de financiamiento, la propaganda digital, la violencia política, la fiscalización y el régimen sancionador.
El derecho electoral funciona bajo una dinámica distinta a los códigos napoleónicos; sus reglas deben dialogar con calendarios electorales, decisiones jurisdiccionales urgentes, innovaciones administrativas, cambios tecnológicos y reformas políticas que, muchas veces, no admiten la lentitud propia de las grandes reformas codificadoras.
En ese sentido, la codificación electoral corre el riesgo de abultar artificialmente la materia, ya que un código que pretenda integrarlo todo tendría que incorporar instituciones de naturalezas distintas: normas orgánicas sobre órganos electorales, reglas sustantivas sobre derechos políticos electorales, procedimientos administrativos, procesos contencioso-electorales, régimen de las organizaciones políticas, fiscalización, financiamiento público, sanciones administrativas, infracciones penales electorales, medidas cautelares, propaganda, encuestas y medios de comunicación. Una consolidación de tal magnitud podría parecer cómoda desde el discurso, pero compleja desde la práctica.
Asimismo, la codificación trae consigo una dificultad de actualización, la cual no solo debe entenderse desde un punto de vista estrictamente técnico, sino también político-legislativo. En efecto, un código electoral único, por su vocación de integralidad, puede elevar los costos de reforma, pues aun las modificaciones parciales exigirían ponderar sus efectos sobre el conjunto del sistema normativo. En materia electoral, donde cada regla incide sobre la competencia política y sobre las expectativas de los actores del sistema, la modificación de un código puede exigir consensos más amplios y complejos que la reforma de una ley especial. De ahí que la aparente ventaja de reunirlo todo en un solo cuerpo normativo pueda convertirse, con el tiempo, en una fuente de rigidez.
En cambio, la existencia de leyes especiales permite que cada subsistema electoral reciba un tratamiento propio. El régimen de las organizaciones políticas tiene una naturaleza distinta a la organización material de las elecciones.
La justicia electoral responde a una lógica distinta a la administración electoral. Por eso, el verdadero desafío no está en reunirlo todo en un solo cuerpo normativo, sino en construir un sistema donde cada pieza cumpla su función, sin contradicciones innecesarias.
La experiencia mexicana permite introducir un elemento comparado de especial relevancia en el contexto de esta discusión. México tuvo durante años un Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Sin embargo, la reforma político electoral de 2014 sustituyó ese esquema por leyes generales especializadas. El antiguo COFIPE fue derogado el 23 de mayo de 2014, y en su lugar se expidió, entre otras normas, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Partiendo de este dato, podemos observar que el sistema electoral mexicano entendió que, en materia electoral, el tratamiento normativo especializado de los distintos componentes del sistema puede ser más funcional que la concentración normativa codificada. Ello facilita ajustes diferenciados y reconoce que cada uno de los regímenes del ordenamiento electoral tiene lógicas propias, aunque deban permanecer articulados dentro de un mismo sistema.
Por estas razones, considero que no es lo mismo estudiar leyes especializadas por separado que enfrentarse a un cuerpo normativo gigantesco en el que conviven materias sustantivas, procesales, orgánicas, sancionadoras y penales. De ahí que, frente a la propuesta de codificación, la posición más razonable no sea defender la dispersión, pues nadie puede defender seriamente un sistema electoral fragmentado, contradictorio y de difícil consulta.
En un ámbito tan dinámico como el electoral, la conclusión debe ser otra: orientar los esfuerzos hacia la construcción de un sistema normativo en el que cada subsistema conserve su propia naturaleza, pero dialogue armónicamente con los demás dentro de un diseño jurídico común.
Licenciado en Derecho por la Universidad Acción Pro Educación y Cultura (UNAPEC),
mención cum laude. Cuenta con una Maestría en Derecho Administrativo y Tributario
(UNAPEC) y un Máster en Administración y Estudios Electorales por la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Posee más de una década de experiencia
en la Administración Pública, con trayectoria en materias penal, civil, administrativo y
electoral. Es Encargado de la Unidad de Sanciones Administrativas Electorales y Medidas
Cautelares de la Junta Central Electoral, y autor de estudios sobre derecho público y temas
electorales.
