“El electorado, a través del sufragio, manifiesta la voluntad popular, que se convierte en representación política. Sin embargo, los votantes deben ser conscientes de las implicaciones de su voto dependiendo del sistema electoral y sus reglas”. (Sentencia TSE/0357/2024)
A propósito de los aprestos para una reforma constitucional, es propicio traer a reflexión el prefacio de “Ingeniería Constitucional Comparada”, donde Sartori relata lo siguiente: “Cuanto más me preguntaba –al escribir el borrador- si realmente sabemos qué es lo que se necesita cambiar y cómo cambiarlo, tanto más descubría (para mi desaliento) que la respuesta a esta pregunta era un rotundo “No”… la pregunta sigue siendo: en las cuestiones institucionales, ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer?” (Sartori, 2016)
Apoyado en esta idea, he observado que, entre otros aspectos, el borrador del proyecto de ley de convocatoria para la reforma, considera apropiado “consolidar constitucionalmente el ejercicio democrático, a través de adecuaciones puntuales al régimen electoral y a la proporción de representantes en el Congreso Nacional”. Y la pregunta reverbera: ¿sabemos qué se necesita reformar y cómo reformarlo? Puntualmente, respecto al ámbito electoral, la propuesta tiene tres objetivos fundamentales: impedir modificaciones a las reglas de elección presidencial, unificar la celebración de elecciones y adecuar (reducir) la cantidad de diputados.
Tengo mis reservas sobre la “petrificación” de la cláusula de reelección presidencial y considero que, para una mayor garantía de estabilidad, lo recomendable es su inclusión en el artículo 272, para sujetar la reforma de las reglas de elección presidencial (reelección) a su ratificación mediante referendo aprobatorio, esto le daría mayor rigidez.
En cuanto a la unificación de elecciones, si bien puede contribuir en la reducción de la abstención (por coincidir con la elección presidencial), tiene un efecto adverso en la representación, porque la elección presidencial cobra primacía en campaña y propuestas, minimizando el interés por candidaturas de otros niveles de elección. Esto tiende a provocar un efecto de “arrastre”, incentivando el voto por el conjunto de candidatos vinculados al candidato presidencial del elector e invisibilizando las propuestas de candidaturas de los demás niveles de elección.
Sin embargo, lo que considero más relevante, por sus implicaciones en materia de representación, es la reducción de la cantidad de diputados. Tenemos la respuesta al ¿qué? y al ¿para qué?, pero debemos ocuparnos del ¿cómo? Se contempla la modificación del artículo 81, para reducir los actuales 190 diputados a 137 (una reducción de 53 diputados). Con eso, se mantendrían los 7 del exterior; disminuirían de 178 a 110 por circunscripción territorial y aumentarían de 5 a 20 diputados nacionales por acumulación de votos.
La propuesta no modifica las demás reglas de elección contenidas en el artículo 81 que; respecto a los diputados por circunscripción electoral, contempla criterios poblacionales y territoriales que impactan la magnitud de las circunscripciones y; respecto a los diputados nacionales, contiene la cláusula de preferencia para los partidos, alianzas o coaliciones que no hubiesen obtenido escaños, así como el umbral del 1% de votos válidos emitidos para acceder a estas diputaciones nacionales. De tal forma, el resto del diseño del sistema electoral para la elección de diputados recae en el legislador, que debe garantizar la representación de las minorías conforme al artículo 209, numeral 2.
En ese tenor, nuestro sistema electoral tiende a la sobrerrepresentación que beneficia desproporcionalmente a los partidos grandes, a costa de una enorme infrarrepresentación de las fuerzas políticas minoritarias, cuya votación es descartada casi por completo. En este escenario, las diputaciones nacionales tienen el potencial de corregir estas distorsiones en la representación, producidas principalmente por la desigualdad de las circunscripciones electorales, cuyo origen se oculta en el numeral 1 del artículo 81, al atribuir un mínimo de dos diputados a las provincias, sin considerar la densidad poblacional.
Duverger se refirió a este fenómeno como “desigualdades de hecho en la representación” que “ponen en jaque” el principio de igualdad de sufragio. Se materializa cuando entre dos o más circunscripciones no existe proporcionalidad entre la cantidad de electores y la cantidad de diputados que se eligen en cada una. La Suprema Corte de los Estados Unidos de América, advertida de este fenómeno, en el Caso Reynolds vs. Sims, dictaminó que los distritos electorales de las legislaturas estatales debían aproximarse entre sí en términos poblacionales.
En la misma línea, Sartori consideraba que “el factor más importante para establecer la proporcionalidad o desproporcionalidad del sistema de representación proporcional es el tamaño del distrito electoral, que se mide por el número de miembros que elige cada distrito”. Afirmaba que, los países con menos proporcionalidad son los que operan con base en distritos con muy pocos representantes (de 2 a 5) o con un número medio (de 6 a 10). De tal manera, sin importar las fórmulas matemáticas, “cuanto mayor sea el distrito, mayor será la proporcionalidad”.
En consecuencia, los sistemas de representación proporcional no funcionan como deberían cuando se aplican en circunscripciones pequeñas o medianas, pero esas son las que predominan en nuestro sistema electoral. Mientras menos diputados por circunscripción, mayor la cantidad de votos “desperdiciados”. Para recuperar la proporcionalidad, haría falta redimensionar la magnitud de los distritos electorales tomando en cuenta la densidad poblacional, efecto completamente contrario a lo que propiciará reducir la cantidad de diputados si se mantiene el criterio territorial de dos diputados por provincia.
La elección y composición de la Cámara de Diputados debe estar guiada por criterios poblacionales, no territoriales. Es lo más lógico tomando en consideración nuestro sistema bicameral, que prevé la elección de un senador por cada provincia (representación territorial que no tiene justificación teórica dado que las provincias no son autónomas). Entonces ¿por qué habría que replicar este criterio territorial en la Cámara de Diputados? De paso, si lo que se persigue con la reducción de diputados es disminuir costos y agilizar la actividad legislativa, son fines alcanzables mediante un sistema unicameral, manteniendo la Cámara de Diputados, por ser más representativa.
Como forma de corregir las distorsiones advertidas, que causan desigualdad en el sufragio y desproporcionalidad en la representación; para recuperar los votos “desperdiciados” es posible utilizar la circunscripción nacional, compuesta por 20 diputados nacionales, implementar un sistema de “cociente nacional”, el cual resulta de dividir el total de votos válidos de todas las circunscripciones entre la cantidad de diputados a elegir, es decir, 137. Este cociente (cercano a un 0.73%), sería el número de votos necesarios para obtener un escaño si se repartieran los 137 mediante una proporcionalidad exacta.
Esa cantidad, llamada “cociente nacional” sería el número necesario de votos para alcanzar una diputación nacional, dando preferencia a aquellos partidos que no obtuvieron representación. La propuesta es una variante del método Hare-Niemayer. Implica la sustitución del umbral del 1% por este cociente nacional. Una vez se asignen escaños a todos los partidos que obtuvieron dicho cociente nacional, se distribuirían las demás diputaciones nacionales por un método de resto mayor o como disponga la ley. Con esto se lograría una representación más proporcional y que garantice el principio de representación de las minorías. No obstante, reconozco la posibilidad de otras formas más o menos complejas de lograr similares resultados.
Tal como inicié estas líneas, concluyo con una cita de la Sentencia TSE/0357/2024, en la cual el Tribunal Superior Electoral expresó: “el sistema electoral es una estructura compleja en la que convergen distintos elementos que combinados pueden tener resultados distintos. Además de que, cada decisión sobre el diseño electoral tiene efectos diferentes sobre el sistema político y el sistema de partidos y que responden a un fin predeterminado. Es decir, la combinación de los elementos (distribución de circunscripciones electorales, candidaturas, votación, conversión de votos en escaños, entre otros) pueden favorecer un objetivo político, pero a su vez podría operar en detrimento de otros. Por lo que, no hay un sistema electoral perfecto que cubra todas las demandas de la sociedad. Sin embargo, es esencial encontrar un equilibrio y confeccionar una solución que se ajuste a las necesidades actuales”.
Licenciado en Derecho, cum laude, Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Maestría en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional (UASD). Maestría en Ciencias de la Educación, Université Paris-Est Créteil (UPEC). Cursa la Maestría en Derecho Electoral y Procesal Electoral (UASD). Desde el año 2010 ha estado vinculado al sector judicial y a la educación superior, con experiencia en la formulación, implementación y evaluación de proyectos de formación y capacitación, gestión docente y docencia universitaria. Actualmente es Asistente Ejecutivo del Tribunal Superior Electoral. Colabora como articulista de la Revista Justicia Electoral y como docente del Centro de Investigación y Capacitación de Justicia Electoral y Democracia (CICJED). Asesor metodológico de la Escuela Nacional de la Judicatura (ENJ). Profesor de Derecho Constitucional, Derecho Electoral, Derecho Procesal Constitucional y Organización Judicial en la Universidad Félix Adam (UNEFA) y la Universidad Federico Henríquez y Carvajal (UFHEC), donde a nivel de posgrado imparte la asignatura Derechos Políticos y Régimen Electoral.
